财政收入节节攀升：高增长中的创伤记忆 叶檀
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财政收入节节攀升：高增长中的创伤记忆
2007-12-30中国经营报
分配体制改革越来越严重地扭曲了中国经济市场经济的改革进程，甚至发展到市场化改革本身遭遇质疑的地步。一个问题横亘在所有人的心头挥之不去，我们的经济发展究竟为了什么？
2007年中央政府财政收入再创新高，从国家统计局总经济师姚景源到财政部副部长王军，都透露出一个信息，中央政府2007年全年财政收入将超过5万亿元人民币。
消息传出，引来的是无数质疑。人们从各个角度——比如公共财政与GDP的比重，企业与居民的税负情况，公共财政的使用情况——质疑5万元的政府财政收入过于庞大，有与民争利之嫌。凡是牵涉到与分配体制甚至与财富增长有关的报道，诸如城乡收入差距、行业间职工收入差距、资本市场最牛散户与普通投资者、政府财政收入增长与基础教育公共医疗投资等，都能激起最强烈的情绪反映，成为新闻点击率的常胜将军。甚至连明显经不起推敲的情绪性新闻都能引来一片喝采之声，这说明，收入分配体制已经成为整个社会的集体创伤记忆，而5万亿的财政收入数字，挑动了人们的敏感神经。
在质疑官方数据成风的情况下，没有一个人质疑这一数据的真实性，也许政府的财政收入是惟一不受真实性拷问的数据。
对于分配体制的不满并不仅仅局限于政府与民间这个传统层面，而是渗透到一切领域：国有大型企业与民营企业之间互相不满，国有大型企业的管理层与普通员工之间存在不满，中央政府与地方政府对于分税制下的财政分配模式认识不尽相同，政府与纳税人之间存在剧烈的冲突。就财政分配模式而言，存在以下政府与个人、中央政府与地方政府、企业与个人之间三个向度的扭曲。
这种扭曲导致了非常严重的后果：一，政府规模与政府开支一起攀比增长，现在核定基数每年递增一定比例的拨款方式，无疑怂恿了政府规模的无限扩大，政府规模的扩大必然导致管制力量的增加，因此，历届精兵减政效果不彰，甚至出现逆效果；二，由于分税制的后遗症和消费税制迟迟无法推行，地方政府财力不济，财权事权不匹配，导致各种税收之费以及土地财政恶性膨胀，终至演变成今日几乎不可收拾又不得不收拾的局面；三，政府财政收入与居民财政收入的增长畸轻畸重，导致居民消费能力弱化，内需经济上下呼吁多年却迟迟无法启动，导致经济结构严重失衡，安全系数降低。
庞大的政府与管制经济的体制复归路
中央财政收入的突飞猛进是这两三年中国经济发展过程中无法忽视的现象。根据社科院的预计，2007年中国GDP增长11.6%，全年CPI维持在4.5%的高位，今年财政收入增加1.2万亿达到5万亿元，几乎已成定局。
财政收入的增长可以从下列数据中得到佐证。2003年我国财政收入突破2万亿元，2004年突破2.5万亿元，2005年突破3万亿元，2006年接近4万亿元，今年的财政增长将达到5万亿。这样金璧辉煌的数据令其他国家黯然失色，中国政府可以说是世界上最富有的政府之一，也是负债率最低的政府。
相比政府财政收入而言，从2003年开始，我国GDP增长速度分别为9.1%、10.1%、9.9%、10.7%，2007年预计GDP增长11.5%左右。
财政收入占GDP的比重大幅度增加到令人匪夷所思的地步，以及财政支出占GDP的比重同等增加，说明政府的规模、对资源的配置能力，对社会、经济的干预程度得到了极大的增强，目前我国出现了全面指令型的体制复归的极大风险，从另一个重要的反映政府财政活动能力的财政支出占GDP的比重也可以见出端倪。
据中国社科院财贸研究所副所长高培勇先生的研究，我国的财政支出占GDP比重在三十年间经历了一次V字型大反转。从1978年的31．0％一路下滑到1994年的12.0%，中央财政收入下降导致掌控能力下降，这才有了1994年的分权让利。以1994年财税重大改革为起点，财政支出及其占ＧＤＰ的比重大幅攀升，从12.0%上升至2006年的19.73%，年均增长19.94%，形成了一个明显的V字型结构。
与此结构相伴随的是改革之初"减税让利"、"分权让利"的一系列市场化改革举措，小政府与大市场初见雏形，而1994年之后，大政府大国企的体制复归再次显现，政府对资源配置越来越强势，突出表现在国企所占利润比重越来越大，以资本市场而论，规模最大的前20家上市公司全部是国企，今年央企利润突破一万亿，预计今后将以每年增加一个中石油的速度向上攀升，有关部门如此形容他们的政绩。在新中国历史上，政府支出占ＧＤＰ比重数字的最高水平发生在1960年，为39.3％，当前政府部门占用并处置的ＧＤＰ份额，加上预算外的政府支出，事实上已经与1960年的高点持平。
这些政府支出并没有全部用于公共设施上，2005年，公车消费、公款吃喝、公款旅游三项相加高达6000亿元，占国家财政收入的20%，相当于全民义务教育投入的5倍，我国今年教育投资超过3%已经是个不小的成绩。
政府占用的资源过多，直接表现在政府规模的庞大与成本的上升，以及政府对经济的过细管制与不当管制上。全国政协委员、国务院参事任玉岭曾经指出，"我们的官民比已达到1∶26，比西汉时高出了306倍，比清末高出了35倍，史无前例。而从改革开放初期的1978年至2003年的25年间，我国行政管理费用已增长87倍，而且近年来平均每年增长23％！行政管理费占财政总支出的比重，2003年已上升到19.03％，比日本的2.38％、英国的4.19％、韩国的5.06％、法国的6.5％、加拿大的7.1％、美国的9.9％分别高出16.65、14.84、13.97、12.53、11.93和9.13个百分点。国家审计署中国国库最佳看门狗李金华先生曾说，"政府成本高，再廉洁也是浪费纳税人的钱"，更何况还难谈廉洁二字。
政府规模庞大必然导致管制增加，虽然据国务院行政审批制度改革工作领导小组办公室负责人公布，今年上半年国务院部门共取消和调整行政审批项目1806项，占总数的50.1%，但通常的情况下，取消了旧审批增加了新审批，或者是取消了无关痛痒的审批项目，或者因新部门而设新项目，层层叠叠，造成企业经营环境、创业环境等并未有实质性改善。如民企在资源行业的准入门槛虽然表面上通过非公三十六条等被降低，实际上通过商务部等部门的一些具体规定，不低反高。
一味追求大政府与大管制的目标取向无疑是非常危险的，更大的危险在于政府对于财政收入的比重津津乐道，致力于解释并继续提高这一比重。大管制的复归，恐怕会使计划经济有死灰复燃的机会，这是中国市场化过程中最大的风险。
中央财政与地方财政断裂助燃土地财政与税外之费
目前地方的土地财政遭到各界一致痛斥，并被认为是目前房地产畸形发展的罪魁。事实上，土地财政是后税制的后果之一。
在分税制前，是中央财政财力较弱，实行分税制后，地方政府首先面临的就是财权事权不对等的困境。在实施财政包干体制后的1985年至分税制前的1993年，中央财政收入占全国财政总收入比例平均为31.8%，财政支出占全国财政总支出比例平均却为33.9%，收支平衡比例基本平衡，但中央政府依然偏弱，并且财政包干博弈的主动权在地方政府手中，到1993年，中央财政收入比重不断下降，到1993年，中央的财政收入占全国财政总收入的比重又下降到22%。
分税制就是旨在通过税收收益的重新划分彻底根治这一问题，以增加中央政府的宏观调控能力。分税制效果立竿见影，1994年当年，中央的财政收入占总收入达到55.7%，比1978年增加40个百分点，中央财政支出并未增加，只占财政总支出的30.3%。此后的1995年到2004年，中央财政收入平均占国家财政总收入的52%，财政支出平均只占国家财政总支出的29.8%；同期地方的财政收入占国家财政总收入平均为48%，但财政支出却占国家财政总支出平均为70.2%。
此时正值中国体制转轨的关键时期，大量国企工人下岗，产业升级换代，亏损的国企与地方银行的管辖权交给了地方政府，而教育等经费了由中央和地方共同承担，地方占了大头。
在这样的情况下，土地财政应运而生，从1996年由深圳与上海发韧的土地储备制度与交易制度很快蔓延到全国，2001年全国土地储备中心的成立宣告了这一模式受到中央认可，此后土地的招拍挂制度的出笼等，奠定了土地作为由政府垄断的稀缺投资品的特殊地位，这也缓解了地方财政的巨大压力，到目前为止，土地财政已经牢牢奠定了地方财政的支柱地位。由此形成的路径依赖并不会因为土地推出偶有增量而改变，土地财政深刻了改变了地方政府的行为模式，消费者的消费支出权重，以及税收制度的变化，可以说，其显现出的负面效应成为中国今日最大的经济陷阱。在负面的激励机制没有根本性改变之前，中国的土地与房地产市场依然会成为资金最大的吸血管道。
不仅如此，为了应对财政压力，承载越来越庞大的行政机器，税外之费的数量也在急速上升。这些收费大多列为行政开支，一些是政府允许的行政收费，如设立机构财政不拨款而允许自筹资金，城管、卫生防疫、食品和药品监督等机构都属于自筹资金范畴，给予这些机构行政执法权，实际上是从激励机制上打开了乱收费乱罚款的闸门。甚至农村修公路，交通部只给70％的钱，另外30％靠自筹。从2006年地方政府实际收入结构看，全国没有纳入预算管理的27000亿元资金90%在地方，地方收入占国家实际总财政收入的63%，其财政支出达到42000亿元之巨，各地附生于房地产行业的收费就不胜枚举，房地产的地位因此更加牢固。
这些费用怎么使用？据周天勇先生估算，在使用过程中浪费型的行政开支占据了很大一部分，公车、公招和公出每年消费掉９０００亿元左右；豪华办公楼、行政中心、培训中心的建设、维护和运行每年消耗也在１万亿元左右；一些运动式、政绩式和形式主义的工程、节日、庆贺、大会等活动，也消耗大量的财政资源。
土地财政与预算外收费是中国经济两大病兆，如果不动大手术翦除，中国的市场经济规则与公共财政体制难以确立，财政分配体制的改善是当务之急。
过于富裕的政府无法发展内需经济
中国经济遭遇到的压力已经使得内需经济的发展迫在眉睫，但是，这一提出了五、六年的动议如今依然只是一个政策建议，其中的一个重要原因就在于政府财富过多，房地产等公共资源沦为吸食民众财富的绞肉机。
笼统地说中国居民存款过多是有意混淆视听，事实上，在金融机构的储蓄中，政府和企业总储蓄占国民总储蓄比例高达70%。根据国民账户资料计算，10年来，中国的国内总储蓄占GDP的水平不断提高，提高幅度约为10%，但居民家庭储蓄占GDP的比重不断下降，下降幅度为4%左右；政府储蓄所占比重略有增长，但不显著；企业部门的总储蓄增长最为突出，占GDP比重增长了约8%。统计表明，政府与大型国企的储蓄才是中国储蓄的大头，认为储蓄下降就能增加居民消费，或者存款活期化就能让一般民众分享中国资本市场红利的说法天真之极，实际上，真正能够拉动消费的只有政府与企业的大额定单，但他们不会这么做，而是会走高储蓄高投资之路，这也是我国的固定投资维持在25%以上、经济过热的根本原因。
这也与居民实际可支配收入与最终消费率下降的数据相吻合。据历年《统计年鉴》中资金流量表（实物交易）相关数据揭示，经达二次分配后，1992年至2002年，我国住户部门可支配收入所占GDP比重下降显著，10年下降超过4%；居民最终消费率同时出现大幅下降，从1999年的47.6%水平急剧下降到了2005年的38.2%，下降高达9.4个%，年均超过1.3%；居民最终实际可支配收入占GDP比重从1999年的63.34%下降到2005年的49.55%，7年下降13.79%，年均下降2%左右。居民消费绝对值在增加，相对值却在减少。而2007的数据与GDP、通胀率比仍然不容乐观。
政府正在试图依靠建立覆盖全民的社保体制、降低房地产增幅等手段拉动内需，这种手段见效虽慢却能治本，但问题在于，另一方面政府财政收入的急剧上涨又在抵销完善社保的努力，并且，社保的投入资金远远比不上财政收入的增长速度，让人无法相信这是内需经济建立的前兆。并且，由于税费繁重以及管制过严，对中小企业在融资等领域的歧视性政策，导致中小企业脆弱，与之伴生的就业数据不良。根据全国工商联的数据，我国现在有800万个企业，每1000人中只有2．6个企业。而在日本，每1000人中有50个企业，降低了失业率，增加了中等收入阶层。我国中小企业大量破产导致就业率不充分，1990年，每百名城镇人口从业率是56．44％，2006年降低到48％，下降了8个百分点。与此同时，小企业在加速破产，个体从业者在减少，由于经济转型压缩顺差之需，出口退税与汇率政策改变，2007年年底，东南沿海的中小制造企业出现大批量破产，一个区域内破产企业达数千家。
另一个事实也在提醒我们，在居民存款中，20%的人掌握了80%的存款，导致大部分人无力消费。政府、企业尤其是大型企业、最高收入阶层是收入分配中的强势阶层，但他们无法让中国成为一个内需经济为主的消费型社会。
内需经济之所以无法拉动，并不是因为民众不愿消费，也不是消费文化不发达，而是大部分人无钱消费。10%以上的人均可支配收入增长，掩盖不了如下事实：启动消费需要大量中产阶层，而中国中产阶层正在沦为房奴、教育费用的奴隶，启动消费需要充分的就业与真实收入的增长，而通胀的压力与数年难涨的薪酬让许多人不敢也不愿消费。
正是在上述意义上，财政收入大增带来的心理刺激已经超过了这一事实本身，而成为一种放大的体制现象，一种大投资大管制经济模式的投影。政府希望改变目前的经济发展模式，建立大市场、拉动内需，首先要改变目前为财政收入的增长而欢欣鼓舞的心态，严格控制财政收入脱离GDP发展速度的异常增长，形成藏富于民的理念，同时形成藏富于民的机制。希望2008年，财政收入能够与GDP、与居民财富的增长速度更加和谐。
注：为中国经营报所写年终稿，有删节，此为原文。
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posted by anuod @ 7:15 下午
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