西丰事件的最新进展
几天来,围绕着
我们深知,大家关注这一事件,关心法人杂志记者的
眼下,中政委、XX部、全国记协等上级领导机关对此事也非常关注,正在协调和处理过程中。据了解,对记者朱文娜的诽谤立案已经撤销,西丰方面已经派出工作组赶赴法制日报社登门道歉,同时,辽宁方面正在开展
舆论监督报道遭遇诽谤立案,新闻记者遭遇警察拘传,这不仅是新闻媒体的悲哀,更是现代法治社会的一个耻辱。在此,我们由衷地希望发生在朱文娜记者身上的噩梦永远成为过去。
谢谢大家。
法人杂志总编辑王丰斌
2008年元月9日
邮政改革是近几年我国经济领域非常重要的一个事件;言其重要不仅仅是因为其改革牵涉了全国邮政系统的拆分,也不仅仅因为涉及到金融领域的变革,更因为邮政改革最集中地体现了一个国家的基本经济政策走向,牵扯到经济体制内诸多根本性问题。本节主要参考财经新闻和相关评论,试图整理出我国邮政改革的脉络;同时考虑到邮政改革涉及很多内容,本文更加关注其中的邮政专营条款所引发的特快专递行业的纷争现象。
(1)邮政改革历程
中国的邮政改革始自于1988年的邮电分家。1988年之前,邮政和电信同属于一个监管部门——邮电局。1988年,电信业务拆分出邮政系统,一定程度上采用市场化方式经营,重新组建了中国电信局(后改名信息产业部)作为其监管部门。
1998年与电信分开后,邮政经营随之陷入了困境。邮政对外背负着垄断专营的"恶名",对内面临着巨额亏损的压力。1998年,邮、电分家后,当年中国邮政全行业亏损179亿元。为此,自1999年开始,中国邮政每年都要靠财政补贴度日,每年分别补贴80亿、50亿、30亿、10亿。这就是国家对邮政的"8531政策"[1]。
根据相关人士的分析,产生巨额亏损的原因有如下几点[2]:
首先,政企合一,机制僵化。在我国,邮政部门作为最后几个改革步伐缓慢的垄断"堡垒",不仅政企不分,构成行政性垄断,甚至还角色不明晰,既充当立法者,又充当执法者。
其次,垄断经营,竞争力低下。由于长期的"官办"和政府保护,中国邮政不但在专营领域亏损严重,在非专营领域的多种经营也缺乏竞争力。2003年,国家邮政局把物流、邮购等业务打包在一起,成立了中邮物流有限责任公司,希望在传统业务逐步萎缩的时候寻找新增长点。然而经过两年的发展,中邮物流并没有成为邮政盈利的火车头。邮政储蓄也因为长期的只存不贷,无法按照现代金融企业制度和商业银行运行的要求来建立健全独立的法人治理结构、内部控制和风险防范机制,致使近年来邮政金融风险不断积聚,一些邮储机构严重违规经营。
第三,机构臃肿,业务组织设置不科学。国家邮政局下设邮政速递服务公司、邮政储汇局、中国集邮总公司、邮政广告商函公司等专营公司。但这些公司实际上并不是独立的法人实体,只是代表国家邮政局行使业务管理的职能部门。这种直线式组织结构已经不能适应激烈的市场竞争环境,由于对市场反应的不灵敏,直接导致了决策的延迟和失误。
第四,管理和技术水平落后,服务质量差。邮政服务的特点是全程全网,管理和技术水平直接反映在对于客户的服务质量水平上。中国邮政客户服务仍停留在服务态度,服务方式等外在的表现形式上,对于服务内涵,如客户需求的研究等,还远远不够重视。在新技术应用,设备利用方面,尽管投入了较多的资金,但固定资产结构性矛盾非常突出,房屋等建筑物资产占到了固定资产总量的62%,非生产性资产占到了10%,这说明资产整体科技含量不高。另外,邮政人员服务质量较差,窗口服务人员态度粗暴,解决客户问题的能力还很低。
第五,盈利水平有限,资金严重短缺。1998年邮电分营时,全国邮政当年亏损达180多亿元。邮电分营后,邮政建设资金十分匮乏。主要原因有两方面:一是邮政设施建设历史欠账较多。二是分营后邮政建设投资来源渠道减少。近两年邮政系统虽然扭亏为盈,但其盈利大多还有赖于国家的政策扶持。邮政繁重的建设任务、改造不合理资产结构,新业务、新技术的发展都需要大量的资金投入,投资不足已成为制约邮政能力建设及技术进步的主要"瓶颈"。
第六,思想观念的不适应。长期的官办和计划体制,使得中国邮政的政治观念远远大于了市场观念,企业决策往往不是以市场为导向,所以缺乏对市场的了解和消费者心理的把握
实际上,从1998年邮电分家之后,国务院就开始考虑邮政改革;但是一直没有实质进展。2002年开始国务院开展调研工作,2003年10月份,国务院明确提出加快邮政体制改革的要求;2005年9月份最终确定了邮政改革的基本方案,下发了《国务院邮政改革方案》,确定了一分开、二改革、四项措施方案[3]:
首先是重组国家邮政局,重组后的国家邮政局,是信息产业部管理的国家邮政监管机构,实行政企分开,继续行使政府对邮政监督管理职能,企业职能剥离给新组建的中国邮政集团公司;重组后的国家邮政局内设综合司(外事司)、政策法规司、普遍服务司(机要通信司)、市场监管司、人事司等职能机构。
其次是改革邮政主业,改革邮政储蓄。将设立中国邮政集团公司主要从事普遍服务业务、竞争性业务(包括快递和物流业务);将设立邮政储蓄银行,由中国邮政集团控股,时机成熟后将上市。
至于改革的具体内容,主要集中于以下四个方面:如何分拆普遍服务业务和竞争性业务、中国邮政集团公司与社会上的快递公司之间业务如何划分、邮政储蓄银行的转型将遵循怎样的步骤,具有一定货币价值的邮票如何处理等。
自该《改革方案》确定以来,邮政改革在机构拆分和邮政储蓄改革方面取得了初步的成果:
2007年1月29日,中国邮政集团公司和新的国家邮政局同时正式挂牌,标志着中国邮政改革的政企分开工作基本完成。重组后的国家邮政局是信息产业部管理的国家邮政监管机构,实行政企分开,继续行使政府对邮政监督管理职能,企业职能剥离给新组建的中国邮政集团公司。
2007年3月20日,中国邮政储蓄银行成立,注册资本200亿元,业务领域包括以本外币储蓄存款为主体的负债业务(全国邮政储蓄存款余额达到1.6万亿元,存款规模列全国第5位);以国内、国际汇兑、转帐业务、银行卡、代理保险及证券、代收代付等多种形式的中间业务;以及银行间债券市场业务、大额协议存款、银团贷款和小额信贷为主渠道的资产业务[4]。
但是在中邮集团主业改革方面一直进展缓慢;作为邮政改革最终法律表现形式的《邮政法》已经9易其稿,始终不能通过。最核心的问题就是如何处理《邮政法草案》里面的邮政专营条款;在这个问题上,邮政系统与民营以及国际快递公司之间存在着旷日持久而且精彩纷呈的斗争。
(2)邮政专营纷争
特快专递,是现代商业领域以及日常生活中非常重要的一个行业。中国的特快专递企业萌生于改革开放初期,在1992年经济政策放开之后取得了蓬勃的发展。国家邮政局政策法规司规划统计处2006年进行了我国首次快递服务统计,根据该统计截至2006年,被调查法人企业2422家,拥有从业人员22.7万人,2006年完成快递业务量10.6亿件,实现快递业务收入299.7亿元[5],而且预期未来将以30%的速度发展。
中国的特快专递市场主要由三大部分主体所构成:中国邮政EMS,四大国际快递巨头(TNT、UPS、DHL和FEDEX)以及国内的民营快递公司。从人员来讲,全国邮政EMS员工有几万人,从事国际快递业务的非邮政人员有十几万人,而从事同城快递和异地快递的有上百万人;从市场分额来讲,国际快递基本上被四大国际快递公司所垄断,同城快递的80%和异地快递(部分省市没有放开)的50%的市场份额都是被民营快递公司,EMS的市场份额持续下滑,1997年的时候还是97%,而2002年就下滑到了40%[6]。
但是一个十分尴尬的事实是,直至今日,中国特快专递市场仍然很大程度上是一个灰色地带——从法律上讲,绝大部分的民营特快专递公司是非法经营;而且伴随着邮政改革,未来可能面临着推出市场的风险。
(A)特快专递市场目前的相关法律规定
目前特快专递市场的法律框架是由《邮政法》、《邮政法实施细则》以及原邮电局的若干规章构成的。
我国现行《邮政法》颁布于1986年,其中第十二条规定"邮政企业经营下列业务:(一)国内和国际邮件寄递;(二)国内报刊发行;(三)邮政储蓄、邮政汇兑;(四)国务院邮政主管部门规定的适合邮政企业经营的其他业务";同时第八条规定"信件和其他具有信件性质的物品的寄递业务由邮政企业专营,但是国务院另有规定的除外;邮政企业根据需要可以委托其他单位或者个人代办邮政企业专营的业务;第四十条规定"违反本法第八条规定,经营信件和其他具有信件性质的物品的寄递业务的,由工商行政管理部门责令其将收寄的信件和其他具有信件性质的物品及收取的资费退还寄件人,处以罚款";第四十一条(二)规定"(二)信件:指信函和明信片"。
1990年《邮政法实施细则》出台,其中第四条规定"未经邮政企业委托,任何单位或者个人不得经营信函、明信片或者其他具有信件性质的物品的寄递业务,但国务院另有规定的除外;信函是指以套封形式传递的缄封的信息的载体。其他具有信件性质的物品是指以符号、图象、音响等方式传递的信息的载体。具体内容由邮电部规定";第五条规定"邮政企业委托其他单位或者个人代办邮政业务时,应当协商一致,并签订代办合同"。
1996年1月5日原邮电部发布了《关于"信件和其他具有信件性质的物品"具体内容的规定的通告》的通告,规定:"信件包括信函和明信片。信函是指以套封形式传递的缄封的信息的载体,具体内容包括:(1)书信;(2)各类文件;(3)各类单据、证件;(4)各类通知;(5)有价证券。明信片是指裸露寄递的卡片形式的信息载体。具有信件性质的物品是指以符号、图象、音响等方式传递的信息的载体,具体内容包括:(1)印有"内部"字样的书籍、报刊、资料;(2)具有通信内容的音像制品、计算机信息媒体等;(3)邮电部规定的其他具有信件性质的物品。信件和其他具有信件性质的物品的寄递业务由邮政企业专营,这是《中华人民共和国邮政法》的明确规定。邮电部对"信件和其他具有信件性质的物品"具体内容作出的规定,是贯彻执行《中华人民共和国邮政法》关于邮政企业专营业务规定的具体化"。
从上述规定来看,所有的信件以及具有信件性质的文件寄递业务完全是中国邮政EMS的专营业务,除非得到其委托,民营企业是不得经营的。但事实却是EMS并没有这样的能力包揽整个市场,需要民营企业的介入。因此虽然法律上讲,民营快递公司需要办理委托手续,但实际上绝大部分都没有办理,而且各地邮电局(邮政局)也多采取每年收取部分"罚款"的方法维持此种灰色市场的现状。
但自从1998年以来,邮政与快递企业的这种矛盾在1998年邮政电信分家后开始激化[7],越来越多的检查、拦截快递公司运输车、扣押信件的事件发生。结合1998年发生的邮电分家以及当年邮政系统严重亏损这两个事实来考虑这些现象,不难得出结论:邮政部门似乎要向特快专递市场举刀了。
冲突的总爆发开始于2002年。
2001年美国发生炭疽菌事件后,中国国务院发出了《国务院办公厅关于加强信件印刷品等寄递业务管理,防止炭疽杆菌传播的紧急通知》。当年12月20日,信息产业部、对外贸易经济合作部、国家邮政局联合下发《关于进出境
信件和具有信件性质的物品的寄递业务委托管理的通知》,该通知规定:之前经外经贸部批准设立的国际货代企业,经营国际快递业务,需要办理进出境信件和具有信件性质的物品的寄递业务,应在60天内到所在地的省级邮政部门办理委托手续;之后拟成立的国际货代企业,需要办理信件寄递委托业务的,应当事先到邮政部门办理委托手续后,方可到外经贸部办理相关手续,邮政部门自收到全部申请文件之日起,45天内依法委托或者不委托。对决定委托的,颁发委托证书。在规定时间内未能办理邮政委托手续的,应立即停止经营此类业务。
2002年2月4日,国家邮政总局发出《关于贯彻信息产业部等部门有关进出境信件寄递委托管理文件的通知》(以下简称64号通知),并于3月6日对外公布。通知除强调了去年12月20日规定外,还进一步将委托范围定位在"进出境的单件重量在500克以上(不含500克)或单件资费在国家规定的邮政特快专递资费标准以上的信件和具有信件性质的物品的寄递"; "具有公民个人名址的信件及县以上(含县级)党政军等机关的公文不在委托范围之内"。
要求办理委托手续以及业务范围的四项限制,不仅仅强行地大部分市场业务划为邮政专营,而且向市场表明了一个信号:面临着日益强烈的邮政改革的呼声,邮政部门试图通过《邮政法》规定的委托权来谋求快递市场的垄断。因此上述两个文件印发了四大国际快递公司以及众多国内民营快递公司的严重抗议。
在业界的抗议下,2002年9月5日,中国邮政联合其他部门下发了《关于办理进出境信件和具有信件性质物品寄递业务的补充通知》(俗称472号文件),对快递企业放开了除"私人信函及县级以上党政军部门的公文"以外的所有业务。同时规定"办理进出境信件和具有信件性质物品寄递业务委托经营手续的国际货物运输代理企业,应在本通知下发之日60日内,到邮政部门办理寄递手续,期限届满后未办理委托手续的,不得继续经营信件和具有信件性质物品的寄递业务。虽然迫于压力邮政局放弃了500克以下信件专营的谋求,但仍然保持着委托权在手。当年11月下旬,四大国际快递巨头办理了委托手续[8]。
虽然此次博弈的结局看似是打成了平手,但事后的现象更引人深思:根据上海最大的快递公司申通经理所述,2002年后申通公司被邮政查处的次数越来越频繁,现在申通每年缴纳罚款就在500万元左右。另据了解,截至今年3月,上海有几十家快递企业被邮政查抄。也是在2002年,在河北、山东、陕西、江苏、浙江等地都出现了地方邮政部门查抄快递企业的事件。有的省份的邮政局甚至出台了地方法规,明确赋予了省、市、县(市)邮政行业管理部门行政执法主体地位,并负责本行政区域内邮政专营业务管理工作。在2002年8月1日实施的《江苏省邮政条例》,以及2004年2月1日实施的《浙江省邮政专营管理办法》中都规定邮政部门有权对违规者处以数额不等的罚款,而《浙江省邮政专营管理办法》则被邮政系统誉为有"很大创新和突破。据不完全统计,全国至少有10个省份出台了此类地方法规[9]。
2002年邮政部门与民营快递公司的纷争因为上述文件的颁布达到了白热化,多家民营企业联名上书商务部,要求修改现行《邮政法》,建立公平的竞争环境[10]。
邓小平在十一大上的闭幕词 | ||||||||||||||||||||||||||||
(一九七七年八月十八日) http://cpc.people.com.cn/GB/64162/64168/64563/65449/4441884.html | ||||||||||||||||||||||||||||
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