户籍和学籍双重约束下的周靖现象

 

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"绿卡子女"
7年前，周靖认为户籍只是一纸规定而已，她毅然从海南辞职来北京发展，户籍则留在了海南海口市。
7年后，当自己的女儿进入高中并将直接面对高考的时候，她急了。
按照北京市教育部门的规定，拒绝具有北京工作居住证(俗称北京绿卡)而无北京户口人员子女在北京参加高考，海南省则是根据教育部的要求实行户籍和学籍的双认证，这样一来，自己的孩子虽在北京正常读高中，但却不能在北京参加高考，同时，虽然自己的户籍在海南，但因为没有在那里读高中，所以学籍缺失，自己的孩子同样没有资格在海南参加高考。
"北京和海南两地的高考政策都把我的孩子排除在外了。"现在的周靖和其他遭遇类似情况的家长一样，在为他们的孩子找个能够参加高考的地方，而且，当他们试图通过法律途径寻求解决的时候，突然发现，连个合适的诉讼对象都找不到。
周靖的女儿没有参加高考。而从2003年以来，"绿卡子女"都没能在北京参加高考。
周靖现象
2000年，出于个人发展需要，周辞掉海南的工作来到北京，户籍则留在了海南省海口市。当时正在读小学5年级的女儿随其来到北京读书，后进入初中，这期间，她为女儿交了借读管理费。
转机出现在2003年。当年6月30日，北京市正式实行《北京市工作居住证》制度，其中第四条规定，持《北京市工作居住证》在八个方面享受北京市市民待遇，其中包括"其子女在京入托、入中小学就读，免收借读管理费"。这是北京市人事局出于吸引人才的需要而出台的一个部门规定。
2004年，周靖通过其所在的单位申请了北京绿卡。同年底，北京市为符合条件的外来人员发放了4.7万张北京绿卡。
2006年，在北京市教委发出的《关于北京市高级中等学校2006年考试招生工作的通知》中明确规定，虽无北京市户口但"有北京市工作居住证(有效期内)的人员子女考生"可以报考规定的高中。所以，当年周的女儿顺利考入北京潞河中学高中就读。
进入高中以后，高考的问题开始显现。
由于孩子成绩非常好，学校的老师开始不时的询问其女儿户口的事情。
周对女儿的回答总是，"这个事情你不要问，所有的问题都由妈妈来解决。"
但是，随后看到的与自己具有类似情况的家庭的遭遇很快让周靖意识到，问题并非她想象的那么简单。
按照当年北京市《关于实施北京市工作居住证制度的若干意见》中指出的，"持《工作居住证》满3年的，经聘用单位考核推荐，根据其能力、业绩情况，对于符合年度人才开发目录要求的，可申请办理人才引进手续。"这样，这批持绿卡人员就有可能成为"完全意义上的北京人"。
但三年后，他们这些持有北京绿卡的人并没有被转为北京户口，而北京教育部门明确规定，拒绝无北京户口人员子女在京参加高考。
那就回到海南去考。
不过，回海南的路也被堵死了。按照教育部的要求，全国各省区都实行了学籍和户籍双认证的高考报名制度，海南省更是在高考移民一度泛滥的情况下，实行严格治理措施，高考报名政策中明确规定，"本人小学或者初中在我省学校毕业且毕业时户籍在我省，现在省外高中学校就读，2005年12月31日前经我省教育行政主管部门办理备案手续并取得我省高中阶段学籍。也可以在我省报考，但只能报考本科第三批和专科(高职)学校。这类考生从2008年开始不能在我省报考。"
这样一来，周的孩子彻底被取消了报考大学的资格。
诉讼困惑
与周靖一样，还有一些人正被这个尴尬的局面所伤害。
赖女士2002年来到北京工作，2004年拿到北京绿卡，如今女儿就读于北大附中二年级，学习成绩多次居年级第一名。但现在的情况下，她一方面各处奔走，一方面准备回原籍河南参加高考。
"孩子有时候回到家躺到床上就告诉我，妈妈，我们这批人来到北京开始就和别人不一样。"孩子这样的感慨让赖女士多次流泪。
王女士提起这个事也心灰意冷。在奔走了三年以后，今年高三毕业的孩子最后只能选择回到山东原籍去参加高考，刚在山东参加完高考的孩子由于估分结果不是很好，"情绪受到很大打击。"
"在河南、山东这些地方的高考录取分数本来就很高，竞争很激烈，所以，回去一两个参加高考，当地主管部门卡得也不是很严格，可是，海南非常严格。"
周靖告诉记者，为了这个事情曾经有很多家长选择多种途径来寻求解决，但是，最后总是从终点又回到问题的起点。
2006年2月，学生家长王女士、戴女士等人找到北京市教委信访办，市教委复信一封："根据国家教委的政策，回户籍所在地报考"；又找到北京市高招办咨询处，得到的回复是："我们是执行单位，按北京市教委的政策办。"
随后，在面对有关媒体的追问时，北京市人事局答复是"绿卡和户口是两回事，绿卡只是让持卡人享受北京市民某些待遇。"
北京市教委高招办回答："我们管不了。这样情况的考生只有一条路，回原籍参加高考。至于绿卡转入北京市户口的问题应该去问人事局。"
咨询再次回到北京市人事局。
几年来，历届绿卡子女都被堵在高考门槛之外，家长们前赴后继地奔走在政府各个部门，至今没有答复。
现在的周靖试图通过法律的手段来争取事情的突破，但是，他与律师联系的结果是，一时间找不到一个诉讼的对象。
"每个地方，以及一个地方在推进相关政策的改革过程中，脱节了，而我正好处在了这个空白地带。"周靖颇感无奈。
谁的过错
时至今日，周靖坚定地认为，应该让自己的孩子在北京参加高考，"我们和高考移民是有本质上区别的。"
她告诉记者，部分考生通过办理非正常户口迁移手续，在分数线较低的省份获取报考资格和较多的录取机会，这些考生绝大多数未在户口迁入地实际居住和接受高中教育，"这种现象被称为'高考移民'，但是，把'绿卡子女'归为'高考移民'是不公正的。"
她的理由包括，从个人动机上讲，虽不能完全排除让子女在北京受到良好教育的诉求，但持绿卡人员不是为了子女高考才到北京工作的，而且，自己来北京过程中是以自身为北京做出贡献为前提。其次，是北京感召人才的优惠政策促成其子女随家长进京；北京需要这些人才，为人才提供基本的生存权，子女受教育权是受宪法保护的公民基本权利，也是最起码的人道主义；持绿卡人员并没有"办理非正常户口迁移手续"的非法行为，"在户口迁入地实际居住和接受高中教育"等情况都有据可查，完全可以在北京工作居住时间和子女在京读书时间划定界限加以区别有"高考移民"倾向的范围。
针对此情况，北京市政协委员韩志军连续三年提案，建议在《北京市工作居住证》制度中增加允许子女参加高考的条款。
他认为，在京就读高中的"绿卡子女"人数有限，而且是北京的政策不衔接使然，解决起来并不困难。"如果考虑到北京资源承受力，对外来人员的子女只能做到九年义务教育，政府就不要承诺其他可能，无论持什么，一概不准进入高中就读。家长们自然会衡量轻重，自主选择去留，结果自负。"
韩志军在的提案中建议：请北京市教委组织具体人员进行实地调查，开展与人事局等相关部门的协调工作，通过建立核查税收信息、在京就职、就读年限等考察标准，适当提高准入门槛，采取动态管理，允许持证人员子女在京参加高考，提高持工作居住证人员享有北京市人民待遇的含金量。
中国政法大学法学院副教授萧瀚：户籍制度应率先改革
周靖们遭遇了典型的改革综合征。各地、各部门不同的规定导致了公民权利在此冲突中受损，探究其实质，却是户口登记制度成了一种行政许可，成了享受教育、医疗、就业等社会福利和保障的凭证，这并非正常，也绝不公平。
小碎步型改革，已无法彻底解决社会转型中产生的新问题，也无力破除各种壁垒，进而彻底校正制度性歧视。此种情境下，《户口法》出台的时间表让人期待。
《21世纪》：从现行法律和户籍改革的双重语境下，您怎么看待这个事情？
萧瀚：这种问题就是典型的改革综合征，从法律的角度来说是法律冲突的问题，即各地、各部门不同的规定导致了公民权利在此冲突中受损的问题，也就是以前常说的所谓"条块分割"问题。
如果在户籍管理的现状之下，所谓的户籍、学籍双认证制度也是典型不合理制度，他一方面用户籍制约人的各种能力和活动，另一方面户籍制度本身应当提供的最基本的机会又居然用学籍分离来一笔抹煞，不是给人民提供最起码方便的制度。
《21世纪》：北京市2003年推出的绿卡制度，在您看来可以被认为是北京的户籍管理一种松动吗？
萧瀚：从目前情况看，应该说是有松动的，但户籍制度的问题是个痼疾，北京这样一个资源和机会比较集中的地方难以一步到位也是可理解的。
《21世纪》：要是对周靖们遭遇的问题做出解决的话，从哪方面进行改革是最现实的选择？
萧瀚：这个问题按理说比较简单，参加高考只是一个资格问题。在目前现状下，在哪里上学就在哪里考本来是一个比较合理的路子，但是因为北京是自己单独出卷，与其他省市不同，因此不让外籍孩子报考并非毫无道理―――当然，让人报考本该更合理。再说为什么非要按照教育部规定搞所谓的户籍、学籍双认证制度呢？无非是尽量排斥本地户口外地就学的考生，提高本地升学率，它所反映的背后的思维方式也是一种典型的垄断性思维模式，依靠设置形式性门槛而非实质性门槛来限制他人。
至于从哪方面进行改革，我是希望这些行政部门能够还给人们最基本的接受教育的资格与机会―――这还不是受教育权本身。因此，临时性最简单的改革方式应该是允许户籍与学籍的分离，报考地点可以由考生自选，录取时占哪里的名额是最大问题，这是导致各地各部门搞各种限制的主要原因。
《21世纪》：这个事情对推动我国的户籍改革有什么启示？
萧瀚：这个案件对于推动中国户籍制度改革意义当然很清晰，虽然不必过于拔高，但至少可以看到户籍制度与其他制度发生关联之后的荒谬性。现在大量问题是户籍制度与其他制度联结在一起，一荣俱荣、一损俱损。
例如，一旦新的户籍登记制度实施，人口可以自由迁徙，立刻涉及目前中国三大行业的制度如何与之配套改革的问题，即教育、医疗、能源。
户籍制度可以作为一个引爆点，率先进行改革，这个领域一改革，它就立刻会冲击其他几个领域，如果认为其他改了，这个再改，那就可能永远无法改革。因为只要人还可以被轻易地合法束缚在一个地方，无法自由流动，那么社会权利就很难实现，社会权利难以实现，教育、医疗之类事关基本民生的垄断行业就无法结束垄断。
《21世纪》：那您认为率先进行户籍改革，各方面的准备成熟了吗？
萧瀚：改革当然要注意可行性，不然引发的问题会很大。但是，这恰恰应当是改革的理由―――民间这些年来一直在推动，政府也在努力，但是政府的改革意愿受限于复杂的形势―――这就是症结所在。
从舆论的角度来说,早已不是一个准备是不是成熟的问题,而是熟透了法律准备确实还没有成熟，但不去推动，就更不会成熟。
我们不妨以积极乐观的心态相信政府正在做，只是希望更快一点。
编后：
小碎步型改革，已无法彻底解决社会转型中产生的新问题，也无力破除各种壁垒，进而彻底校正制度性歧视。此种情境下，《户口法》出台的时间表让人期待。
来源：21世纪经济报