彭希哲访谈录
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采访日期：2007年5月17日
采访地点：上海复旦大学文科大楼
魏城问（以下简称"问"）：中国城市化进程是不是从一开始就有很清晰的思路？
彭希哲答（以下简称"答"）：不是的。在改革开放之前，中国的城市化进程实际上是滞后的，因为那时中国是严格的城乡二元结构，中国城市化进程是在八十年代改革开放以后开始加速的，但实际上我们可以看到，一直到最近，其实也就是在过去两、三年来，中国才真正把城市化的发展战略、发展思路搞清楚，在这之前，中国的提法是"小城镇、大问题"、"农民离土不离乡"、"严格控制大城市、适度发展中等城市、主要发展小城镇"等等，但是，我们后来可以看到，八十年代中后期、九十年代以后，大量的农民工不是流到小城镇，而主要是流到沿海经济发达地区的大城市和中等城市。一直到两、三年之前，国务院批发的中国城市发展战略才真正提出了大、中、小城市平衡发展的思路。
我们看到，在整个这个过程中间，由于发展思路上的问题，中国的城市化实际上不是一种持续的、思路很清晰的发展，而在很大程度上，是政府希望做一种发展的思路，但市场推动的是另外一种发展思路，这样就给中国的城市发展带来不少问题；同时，中国城市的快速发展又是与中国的改革开放、政府的职能转变等整个的过程联系在一起的，所以，我们看到，在中国城市化进程中所出现的种种问题，在一个稳定发展的社会中是不会出现的，例如，大量的圈地，大量的通过建开发区的方式来做城市化的现象，大量的民工进入城市，现在大概估计有1.47亿农民工在城市打工，但因为户籍制度的原因，他们是在主流社区之外，此外，中国最近一段时间的城市化还伴随着政府官员的一种渴望，或者政府官员的一种无休止的动力，去推动经济发展，而忽视在城市化过程中间的土地利用的效率啊、环境问题、资源问题等等，所以，我们看到，中国城市化非常快速的发展也带来了很多的问题。
对这些问题，不同的人有不同的看法：包括复旦大学的经济学家在内的一些经济学家认为，经济发展以后许多问题就会迎刃而解；但社会学家、人口学家和其他一些做可持续性发展研究的学者却认为，中国城市化进程有许多问题。首先，我们中国要走什么样的城市化道路？是发展大城市，还是中、小城市？在八十年代、九十年代，中国允许农民自带口粮去小城镇务工经商，但很少有农民真正这么做，大部分农民还是到大城市打工。我个人认为，中国农民工流到城市来，他们对中国经济和社会的作用，怎么评估都不为过，从另外一个角度来看，这么一种大规模的城市化进程，在中外历史上都是罕见的，我自己感到，它也是一场文化、知识的启蒙运动，因为一亿多农民在城市里工作、生活，他们接受了城市的生活方式、生活理念和创业理念，如果他们待在农村，即使读了几年书，也没办法接触、了解城市生活。所以，在整个过程中，政府没有花钱，却完成了对一亿多农民的再教育，这对中国未来经济发展的作用是不可估量的。
我们还可以看到，城市化进程作为增长极的作用也越来越强，特别是三大都市圈的发展，也就是环渤海都市圈、长三角都市圈和珠三角都市圈的发展，就充分显示出了这种作用。例如，长三角地区有8700万常住人口，这一块地方也许只占中国总人口的5%左右，但中国GDP的20%以上都是在这个地区创造出来的，还有它的辐射、国际联系等等，充分体现出大都市圈的增长极作用。
中国政府如今把城市化当成是反贫困的一个重要手段，因为在农村地区，你再怎么做，年收入也就是一千多块人民币，但在城市里打工，稍微努力一些，月薪就有一千块人民币左右。我个人的感觉是，从这个角度来看，中国的城市化进程还是比较成功的，因为一亿多进城打工农民的汇款，对中国整体消费水平的提高，对中国贫困人口的减少，都起了非常好的作用。
当然，中国城市化过程中也出现了不少问题，我们可以从不同的角度来谈论这些问题。
问：我打断一下，在您谈中国城市化的问题之前，我想先问一个问题。您刚才谈到了费孝通的"离土不离乡"的提法，那是不是说，后来中国城市化的发展证明了当时这种优先发展中小城镇的思路是失败的呢？
答：费孝通所在的那个时代，也就是城乡严格分隔、经济体制尚未转型的时候，中国无法容纳那么多农村人口迁入城市，特别是迁入大城市，因为那时的所有东西都是配给的，如果体制不变，如果还是在计划经济的体制中间，如果还是在人民公社的体制中间，你要让大城市放开，我觉得也不现实。所以我们不能说，费孝通的思想是错的，在当时那个时代背景下，实际上费孝通是为农村工业化的发展设计出了一条道路，所以，"小城镇，大问题"的提法也好，"离土不离乡"的提法也好，在一定的程度上，为苏南模式、温州模式等农业转为非农的就业模式创造了很好的舆论氛围。但如果从我们今天的情况来看，这样的政策就显得有些保守、不合时宜了，但在当时却有它特定的历史作用。
问：那您接着谈中国城市化过程中存在的问题。
答：中国城市化进程中的问题实际上与中国社会发展中碰到的其他问题一样，就是速度太快。在过去10年中，基本上中国每年增加一个百分点的城市人口，也就是说中国每年要增加1000多万城市人口，现在中国已经有差不多五亿四千万的城市人口，有25000多个城镇，有660多个城市，如果按照在城镇居住半年以上的所谓"常住人口"概念作为计算标准，中国城市化率已经达到41.7%。
如果城市化的速度太快，那么，整个中国社会，实际上在一定程度上，它没有很好的准备，包括理论上的准备，中国并没有在理论上搞清城市化到底是什么，也就是说中国社会发展的道路是什么。西方经济学理论基本上是在成熟的市场经济的体制下发育出来的，并不完全适用于从计划经济向市场经济过渡的转型经济。中国属于转型经济，市场失灵的现象就非常严重，我们也没有很好的政府管理，因为中国的政府过去是通过户籍、票证、政府对就业的安排、对教育的安排等计划经济的管理手法进行管理的。当一亿多农民进入城市后，政府也不知道怎么处理，中国政府目前也是在学习，因为世界上任何国家从来没有过这种先例。
刚才我说过，在整个中国城市化进程中，政府一直有一种投资的冲动，即开发区冲动，在八十年代之前，整个中国的城市建成区大概也就是三万平方公里，中国现在在清理开发区，而开发区圈的地也有三万平方公里，中国用了几千年的时间所建成的城市，其面积也不过与近10年来所建设的开发区相等，这在世界历史上也是没有先例的。因此，中国面临着许多因城市化速度过快而带来的问题：例如，外商大量的涌入，对地方政府、对地方的老百姓、对人们的生活方式有着很大的影响，但同时我们也看到，早期的外商，主要是港商、台商，或者说是境外投资者，而境外投资者基本上是以小企业为主，而且是以不规范的企业为主，在一定程度上，我感觉，像中国现在的商业贿赂，大多源自于这些小企业和不规范的企业。而像英国的48家集团、美国的大企业等西方企业，还是比较规范的，贿赂是不能做的。所以，这种不规范的港台小企业进来，再加上内地地方政府的投资冲动，就带来了开发区圈地、征地等等城市化过程中的许多问题。
我的感觉是，从整体来看，这些问题也不能完全归咎于体制问题，如果纯粹是一个体制问题，没有社会转型，没有改革开放，它也不存在问题，就是因为它在转型过程中间，在全球化过程中间，在市场化的形成中间，再加上土地的松动和城市化的加速进行，这些东西结合在一起，才带来了上述的问题。
具体来讲，一个问题就是城市周边地区的耕地占用问题。在中国，人均耕地非常紧张，而实际上，大城市周围的土地都是最好的土地，但由于城市的无限扩展，就使大量的农田被占用，虽然我们现在讲保护耕地是中国的基本国策，但实际上地方政府没有很好地落实这个基本国策。
另外一个问题是，也是与耕地占用问题相联系的问题，就是圈地过程中出现的失地农民问题。过去我们说，我们中国的土地中，城市的土地是国有的，工业用地是国有的，农田是归集体所有的。实际上，我们中国在过去10年中，一个很有意思的现象是，地方政府在卖农民的集体土地，然后再用一定的补偿形式把钱还给农民。所以，当时国家金融办公室副主任觉得很奇怪：这个土地本来就不是你的，地方政府有什么权力来卖农民的土地，然后再给农民补偿。当然，这个过程也造成了失地农民问题。具体有多少失地农民，现在也没有一个很明确的估计，有人估计有三千万，有人估计有五千万。虽然现在一些城市政府逐渐把这些失地农民变成城镇居民，但由于这些人长期从事农业活动，所以，他们要进入到城市的工业化社会中去，就存在很多困难，包括他们的养老问题、他们的就业能力、他们的生活方式等等，都有很多问题。因此，失地农民问题实际上是一个很严重的问题，而且可能成为未来中国经济发展所遇到的一个类似定时炸弹性质的问题。
失地农民与农民工不同，有的时候，我们会看到两个不同的倾向：某些落后省份的农民工希望得到城市户口，而某些城市郊区的农民不愿意变成城市居民，因为郊区农民可以在自己的宅基地上盖房，又不受城市严格的计划生育政策的管制。不过，总的来说，中国没有很好地处理失地农民的问题：一方面使他们失去了土地，另一方面又没有给他们在城市中生活的能力。
问：那您是如何看待中国的户籍制度的？您是认为中国的户籍制度应该取消，还是应该保留？
答：最近《北京商报》曾经登过我的一个观点，我的意见是：户籍制度实际上是中国在当时的一个特定形势下的政策，它对中国过去的经济发展和社会稳定发挥了巨大的作用，一直到现在，我的感觉是，它在过去20年中，还是发挥了巨大作用。我个人的观点是，户籍制度，它的完全取消，既没有必要，也没有可能。因为户籍制度，它最早的建立，是一种治安管理、人口管理的工具，但后来它却变成了整个中国社会福利的一个基础，农民和城市居民通过户籍完全分开，城里人享受医疗保险、社会保障、教育等各种各样的权利，农民则完全按照农村那一套来。所以，我们要想改革户籍制度，根本性的问题，就是要弱化、或者说剥离原来附加在户籍制度上的那些权利、福利、待遇，而把户籍制度真正回归成为人口管理的一个工具。现在人们往往把户籍制度妖魔化，认为只要一取消户籍制度，一切问题就迎刃而解，实际上，我认为，这是一种很天真的想法。其实，如果我们要改革中国的户籍制度，就应该首先改革中国的福利制度。
我觉得，如果历史性地看待户籍制度，那么，我们可以说，在过去20年中，户籍制度对中国的经济发展做出了最大的贡献。我们可以这么想，在过去20年中，中国在制造业的带领下实现了经济高速增长，中国制造业成为世界工厂的一个最核心的前提，就是中国有大量廉价劳动力，那么，中国的廉价劳动力主要就是农民工，如果中国没有户籍制度，如果农民工可以享受城市工人的所有待遇的话，那么，中国就不会在20年的如此长的时间里，保持如此低廉的劳动力成本，也就不可能在过去的20年中把中国建设成这样一个世界工厂。当然，这一成就的前提就是：做出牺牲的是中国的农民工，在一定意义上说，中国的农民工以他们的血汗、以他们的低廉工资，推进了中国过去20年、30年的经济改革，而造成农民工血汗工资制度的一个很重要的前提呢，就是因户籍制度而形成的城乡二元格局。所以，如果我们历史性地回顾这个问题，我们就会看到，在过去二、三十年中，户籍制度发挥了很大的作用。
问：那么，户籍制度是不是也造成了农民工的"边缘人"地位和心态，从而无法融入城市之中，成为现代市民？
答：农民工之所以能够在城市中以比较低廉的价格从事经济活动，也就在于他们的这种两栖身份。因为如果中国没有户籍制度，农民工就会希望拥有与城里人一样的生活方式、一样的收入、一样的劳动条件，但我现在觉得我是农民，我的家在农村，我到你这里来就是为了挣点儿钱而已，只要收入我认为可以，我就干了，这就是中国很低的劳动成本之所以能够存在的一个很重要的前提。
问：那这种现象是不是也造成了中国的贫富差距越来越大？现在城里的富人收入越来越高，而进城农民因为没有户口，所以报酬极低的工作也接受，从而导致农民工的收入与城里富人的收入越拉越大？
答：我们正在做这个研究。我自己的感觉是，如果从整个中国来讲，贫富差距是因农民工进城而逐渐缩小。你想，这部分人本来是反贫困运动的救助对象，他们在农村一年的现金收入不超过一千块钱，但他们到城里打工，一个月的现金收入就可以达到一千块钱，也就是说，他们在城里的经济状况比过去好了10倍。如果从整个中国反贫困的角度来说，农民进城打工，对于缩小贫富差距有极大的帮助。但落实到具体的个人来说，落实到他们在某个城市的特定遭遇来说，我同意你的说法：正是由于他们低廉价格的劳动，城市的富人才得以维持高额的收入和奢华的生活。
问：你在英国留过学，对英国的历史和现状也有所了解，那你认为中英两国的城市化进程有什么异同？
答：英国在17世纪、18世纪开始工业革命时，人口不是很多，并不是人人都想去城市，比如说，伦敦死亡率就比农业地区高得多，城市并不是人们向往的地方，人们还是愿意住在农村，只是圈地运动被圈出去的无产阶级才进入了城市，或者是手工业者进入了城市。英国的城市化和工业化是同步进行的，但中国的城市化和工业化是脱节的，就是城市在搞工业化，而农村却保持着原始的农村状态，一旦城乡隔离松动之后，就有大量农民涌入城市，那么，中国的这种就业压力和城市扩大的压力，是任何西方大城市在其发展阶段所没有碰到的。
问：你谈了中国与英国在城市化方面的对比，那你能不能谈谈中国与印度、巴西等其他发展中国家在这方面的对比？
答：巴西我也去过，印度我也去过。我们现在担心一种情况，就是城市化中间的拉美模式：有城市化，但没有发展，大量的失业人口、大量的贫民窟集中在城市，另外，许多非洲城市，如拉格斯，也面临着这种情况。我们学者都希望中国是一种有序的城市化进程，希望在城市居住的人都有一个体面的工作，过一种体面的生活。但在很多时候，城市化进程不是以我们的意志为转移的，农民往往是根据自己的判断，做出他们认为的理性选择，如果他们认为能够在城市里找到比务农更好的工作，他们就会涌入城市，此时，市场的力量往往比政府的调控手段更加有效。因为我是做公共政策研究的，所以常常与政府相关的决策人员接触，我自己感觉，政府其实没有什么控制人口流动的有效调控手段。
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posted by anuod @ 7:45 下午
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