“小产权”值得大讨论------必须放开农村宅基地市场

 

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��作者：何兵  （转自其博客）����    随着建设部发出"小产权风险惊人"的行政警告，"小产权"问题引发前所未有的热议。建设部行政指导的本意在于提醒法律风险，抑制购卖"小产权"的冲动。但笔者以为，小产权问题远非一纸行政警告可以解决。必须深刻揭示"小产权"现象背后现行土地制度的弊端，引发全民关注这一涉及国计民生的大问题。土地政策向来是政权的命根子，"小产权"值得大讨论。��    中国历史上的社会革命和朝代变迁，总与当时的土地政策有关，可以毫不夸张地说，土地政策决定了一个政权的成就和安危。中国共产党所领导的革命运动，曾被定义为"土地革命"，其中一个最响亮并激发农民无限革命热情的口号就是"打土豪，分田地"，成千上万的农民在这一旗帜指引下，不惜"抛头颅，洒热血"。1947年9月，中共中央在西柏坡村制定了《中国土地法大纲》。作为对人民革命成果的确认，《大纲》确认了人民对所分得土地的所有权。规定，凡人民分配得到的土地归各人所有，由政府发给土地所有证，并承认其自由经营、买卖及在特定条件下（如身老孤寡、家无劳力等）可以出租的权利。我国现行《宪法》吸纳了共产党的这一土地政策，在第10条规定："农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。"��    所谓"所有权"，有着约定俗成的定义，这就是占有、使用、收益和处分的权利。虽然国家法律可以对所有权的行使加以限制，但法律不能概括性地剥夺所有权中的某一项权能。某一项权能被概括性剥夺的"所有权"，不能称之为所有权。遗憾的是，我国现行《土地管理法》第43条却作出了与宪法相违背的规定："任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。"��    这一规定，极度地限制了农民宅基地的处分权，使农村的宅基地，只能在村民之间转让，无法在整个社会流通，致使农村宅基地市场始终未能发肓。在改革开放之初，由于人民的住宅需求尚未释方，宅基地所引发的矛盾，尚不突出。但其诱发的潜在社会问题，实则早就发生，这就是农村经济和社会发展的后续乏力。在土地承包制推动农业大发展之后的若干年，农业经济和农村社会一直难有大的起色，"三农问题"成了困扰全社会的难题。正是出于对'三农问题"的高度重视，中国共产党提出了"建设社会主义新农村"的政治主张，并向全党和全社会发出了"发展要有新思路,改革要有新突破,开放要有新局面,各项工作要有新举措"的号召。��    令人深为遗憾的是，共产党的这一为人民所衷心拥护的政治纲领，在农村土地政策和法律方面，一直未能得到落实。有关部门在农村土地政策和法律问题上，发展没有新思路，改革没有新突破。在任何一个朝代，土地政策都属于决定社会发展和稳定的基本国策。如果在这一问题上没有新思路、没有新突破，共产党建设社会主义新农村的政治纲领就难以落到实处。温家宝总理曾经多次明确提出："中国农民问题的核心是土地问题"。正是出于这一考虑，我希望社会各界，借助于本次"小产权"引发的法律纠纷，发动一场社会大讨论，为社会主义新农村建设，献计献策。��    改革开放几十年，中国社会变迁的一个最大特点是农村人口向城市迁移，数以亿计的农村人口进入城市，此被称为"城市化运动"。加快农村人口向城镇转移，至今还是中央和地方的一项重要政策。人口大规模转移，必然导致城市土地资源的严重紧缺和房地产价格的飞涨。各级各地城市政府，为了抑制房价飞涨，采取经济适用房、限制房产交易价格等举措。但从各地仍在不断飞升的房地产价格来看，这些政策难有实效。其背后根本的原因，无非是宅基地供应不足，无法满足社会日前增长的需求。在城市人口与日俱增，宅基地供应远远不能满足社会需求的大背景下，任何压制房价的举措最终都会失效。而解决这一问题的一个根本方法是，放开农村宅基地市场，让农村的宅基地进行市场流转。这一政策转型，至少可以带来以下收益：��    首先，有效减轻侵占农村耕地的压力，保护基本农田。这些年来，虽然国家三令五申，出台各项政策和法律，保护农业基本农田，实际结果却是耕地被不断地蚕食，以致温家宝总理警示并宣言："在中国，必须实行最严格的耕地保护制度"。我的认识是，"最严格的耕地保护制度"并不等于"最严格的处罚制度"。经验一再证明，仅仅靠处罚不能解决问题。"最严格的耕地保护制度"必须依赖于"最科学的宅基地制度"。在城市人口不断增长、土地需求不断扩张的背景下，如果不放开城市周边的农村宅基地市场，不减轻城市发展的土地压力，城市周边农用耕地被占用的命运，就永远不可变更，城市的房地产价格也永远不可能降下来。��其次，为新农村发展，注入资金。农村人口大量外迁，而农村住宅只允许在村民中转让。供多需少，当然导致农村宅基地的闲置和农村房地产市场的萧条以及农村建设资金的缺乏。发展社会主义新农村，不能仅靠政府的资金投入，必须改变现行政策，引导社会资金向农村转移。政府的资金是有限的，而社会资金是无穷的。建设新农村，政府不能仅仅依靠自身的资金力量，必须依靠政策的力量。城镇的周边就是农村，开放城镇周边的农村宅基地市场，使农村的宅基地市场化、房地产市场化，使"小产权"合法化，必然会引导大量的社会资金投入城镇周边的乡村建设。农村房地产市场化，一定会带来相应的基础设施，如公路、桥梁、教育、水电等公共设施的完善。��    最后，为新农村建设，注入新文化，注入新活力。建设社会主义新农村，不仅仅意味着建新房子，修新马路，必须建设与时代相适应的农村新文化和农村新政治。没有新文化和新政治的农村，不能称之为新农村。开放农村宅基地市场，会引发市民新一轮的"上山下乡"的热潮，会带来城市文化与农村文化的大融合，为乡村的文化和政治建设，注入新的活力。��    需要提请注意的是，按照这一思路解决农村宅基地，有一个现实重大难题。这就是，至今为止，我国农村宅基地登记制度极不完备。在宅基地登记制度尚不完备的背景下，如果一步到位地开放农村宅基地市场，很难保证农民不在巨大的利益冲动下，变相地将农用耕地以宅基地名义出售。为此，改革必须本着逐步推行的原则进行。为保障改革的顺利进行，从现在起，政府应当首先下大力气，对城镇周边的农村宅基地进行准确、全面的登记和规划。未经登记和规划的，不得进入市场流通。这样的规定，反过来会成为促进农民和农村规划新农村和建设新农村最强有力的动力。��    城乡二元分治，我国社会治理的一大弊端。让农民进城，克服这一弊端的第一步。让市民入乡，克服这一弊端的第二步。这一步，必须走